郡縣制并非始于秦始皇。
誤讀：
郡縣制是中華文化的一大創舉，可謂光炳千秋。那么，這一偉大的創舉始于何時，由何人所創呢？或許，大多數人都會回答說：始于秦始皇，由秦始皇和他的丞相李斯所創。
實際上，這是對歷史的誤讀。嚴格來說，郡縣制始于春秋，發展于戰國，完善及推行于秦。秦始皇于郡縣制之功主要在于完善與推廣，而非首創。
正解：
郡縣是地方行政區劃，大約始于我國的春秋時代。《左傳》記載：公元前690年前后，當楚武王、楚文王滅了權、申、息等小國后便開始置縣。《史記?秦本紀》中記載，秦國約在秦武公十年（公元前688年）滅了部戎、冀戎，也開始置縣。以后在晉國、齊國、吳國陸續出現了縣，大約經過一個世紀左右,縣就比較普遍了。至于郡的出現比縣晚一些，《國語?晉語》中記載：到秦穆公時（約公元前659年至前620年）秦國才開始有郡。
那時設置的縣大概有三種情況：一種是通過兼并戰爭，吞滅了小國以后設置為縣，這樣的縣往往比較大，第二種情況是將私家之田分了置縣，如《左傳》所記晉國六卿分羊舌氏的田為三縣，分祁氏的田為七縣，這種縣一般不很大；第三種情況是將一些小鄉聚集為一縣，如《國語?魯語》中記為“三鄉為縣”，秦國后來也有聚并小鄉為大縣的事，這種縣往往較小，在齊國居多。
春秋時各國所置的縣不僅大小不等，而且性質也不盡相同。一種如秦、楚國滅了小國置縣后，直接由國王派官員前往管理，它是直屬該國君主的。而另外一種如晉、齊、吳國出現的縣，還帶有采邑性質，由該國君主賞賜給一些貴族去管。
為什么春秋時出現郡縣的國家僅秦、楚、晉、齊、吳五國呢？原來郡縣開始出現時主要為了防備別國侵擾，往往多在邊地。而這五國都地處中原地區邊緣：秦國在西，楚國在南，吳國在東南，齊國在東，晉國在北。
他們在邊區易于開拓國土，得到新的地方以后就有可能設置郡縣。特別是郡，最早都出現在邊地，具有軍事管轄的性質，其郡長稱為守，就是防守的意思。開始只有秦晉兩國邊地為了防御西北地區落后部落而設置，以后發展到兩國交界的地方。
至于郡縣間的關系，在《逸周書》中記有“縣有四郡”，《左傳》中記載有“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬”。這就很容易使人誤認為春秋時是以縣轄郡。其實《左傳》的意思并非是縣大郡小，而是指好壞而言，因為郡一般在邊地，相比之下比縣差一些，所以當時的郡縣還不存在統
轄關系。
總之，郡縣在春秋時期尚處于萌芽狀態，與后來的郡縣制還有很大的不同。到戰國時，郡縣制得到了發展：一是各國普遍設置了郡縣，不僅邊地設置，內地也設置了，唯齊國始終沒有郡，但有“五都”，其性質與其他各國的郡略同;二是各國郡縣性質漸漸統一，規模也逐漸一致，原來的大縣分小，小縣并大;三是郡縣之間關系也漸趨明確。
隨著經濟的發展，增設了許多縣，內地原先沒有郡，但由于所設的縣愈來愈多，而且各國長期處于戰爭之中，內地的縣也需要置郡專掌軍事，進行防守,這樣由郡轄縣的關系也就形成了。
郡縣制在戰國時雖然得到了很大的發展，但由于各國分裂，制度不完全相同。直到秦始皇統一全國以后，為了加強中央集權，才健全了郡縣制，并在全國推行。
自秦始皇在全國推行郡縣制后，這種地方行政區劃一直為歷代所沿用。只是郡這個名稱以后變化較大一些，甚至被其他名稱所代替了，而縣始終為我國初級地方行政區劃。歷代除對它依大小和重要性不同而進行分等外，其性質名稱一直不變。僅有些朝代因政治需要出現了一些與縣同級的其他行政區劃名稱,如漢代有侯國、邑、道，晉時有侯國、公國，五代時有軍、監，宋代還有城、堡、寨、關、鎮等名稱。
這些從數量上說也還是少數，往往是為了適應一時需要而設立，過后即廢。整個基層一級地方行政區劃歷代主要還是稱縣。縣的穩定性還表現在它的數量。秦代縣數不太清楚，估計有好幾百個，漢代有1500多個（除去侯國等外,縣邑有1300多個），以后歷代幾乎都在1200個上下，唐代1500多個，直到民國才達2000個左右。
自戰國以后郡基本上是縣級以上的地方行政區劃，但是它遠不及縣那樣穩定，變化較大。秦漢時郡為全國一級行政區劃，下面轄縣。秦時全國有36郡（實際至秦亡時已增設到50個左右）。漢武帝以后，全國的郡增至一百零幾個。自東漢末年，由于黃巾起義，統治者為了加強對地方的軍事實力的控制，將原來只行使監察權的十三部刺史改成地方行政長官，在郡級之上。
在魏晉南北朝的幾百年中一直是州、郡、縣三級，郡為二級政區。這時期割據政權都想兼并別人來實現統一，往往先將未控制地方的州、郡名稱也先定。三國時開始出現遙領、虛封的州郡，東晉南遷后由于北方人口大批南移，又出現了大批僑置州、郡、縣，于是全國州郡數大為增加。
更有甚者是自十六國起，把州劃得很小，有的國僅有原先一二州之地，卻分成五至十州。到北魏時北方竟有60個州左右。南方梁朝受到影響，梁武帝時將它所轄20多州分為100多州，增加5倍之多。梁朝增置以后反過來又影響北朝，接著北朝的東魏、西魏、北齊、北周便不斷增設，竟使北方分成200多州。
這樣狂置濫設便使許多州郡徒有虛名。一個百戶人的地方也立個州名，三戶人的小村也要給個郡稱。至北魏末年差不多成了一州轄二郡，一郡轄二縣的狀況。當時有的郡太守“雖置不臨民”，實際上已名存實亡。南朝也一樣，許多州郡也僅是空名，南齊時就有很多郡不轄縣甚至荒無民戶，有的是一個地方立有兩個郡名，成為雙頭郡縣，梁朝100多州中有20多州“職方之臣，不能知其所在”。
西漢時一級政區郡級仝國才一百零幾個，一個郡差不多轄十個縣左右。經魏晉南北朝以后，一級政區州級已達二三百個，而基層一級縣不但沒有增加反有所減少，這樣一個州實際才轄到四五個縣。
在它們二者之間的郡級實際已無必要，于是自隋代起便將郡級省去了，開皇三年（公元583年）開始廢郡，到開皇九年（公元589年）滅了陳便推行到南方，全國實行州縣二級。只是在隋大業三年（公元607年）和唐天寶元年（公元742年）曾二度恢復郡制，每次僅十幾年仍廢郡為州，最后從乾元元年（公元758年）以后中國歷史上不再使用郡為政區單位了。